《藝文補助與核銷的困題與改進之道》之後

 

《藝文補助與核銷的困題與改進之道》座談會之促成

 

許多民間藝文團體與藝術創作者之產出具文化價值與公共性、不以市場作為經營考量亦非以營利為目的,因此申請政府補助就成為這些藝文創作單位賴以維生的主要經費來源。然而除了補助項目與比例往往不符需求也不敷支出外,補助核銷的流程本身、政府各機關及民間團體對於補助案的看法也有相當的落差。

 

教育文化委員會李麗芬立委辦公室從去年起便開始廣泛在不同領域的民間團體間調查,彙整各團體面臨的問題,也將調查結果圖像化公布於李麗芬委員官方臉書平台上,並且提交至各補助單位要求回覆,但公文往返畢竟對於政府與民間之間實務問題的溝通和解決效果有限,今年李辦更聚焦於藝文團體的補助核銷進一步調查與分析,與蘇巧慧委員辦公室及本工會合作蒐集各藝文團體意見,理出各項問題到提出訴求,更邀請到各機關參與討論,才促成上(6)月21日《藝文補助與核銷的困題與改進之道》座談會。

 

首先在文化部常務次長與藝術發展司副司長的回應中,在補助評審透明化、制定定型化契約、採購法文化專章與核銷時程展延部分皆有正面承諾,但具體執行進度還需各藝文團體與藝術工作者持續追蹤。

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補助評審透明化與其侷限

補助評審的透明化在座談會前就有許多討論,包括評審委員、評審會議內容到申請團體案件的公開與否、公開程度與公開方式的不同,都影響著評審機制的權力關係。在此關係中評審要如何在公開檢驗的情況下同時不干擾專業判斷的進行;不同藝文團體間的競爭關係下方案保密的顧慮該如何解決,都考驗著機制透明化的設計,折衷的解決方案則有部分比例補助案公開或僅公開有限的資訊等。

文化部於去(2016)年訂定的《文化部與所屬機關(構)促進對民間團體及個人獎勵補助作業審查結果透明化注意事項》僅要求公開獲補結果與評審名單,而評審內容方面,副司長也坦言評分及理由現階段未全面性公開,僅告知主動詢問者。

青少年表演藝術聯盟等團體認為如果公開全部評審會議內容有困難,至少告知未獲補團體具體評語與建議,使團體至少可以知道該如何改進。台北愛樂管弦樂團亦指出跨年結案時程的合理化、預先撥款、減少實際補助與原計畫案預算的落差或允許依實際補助金額變更計畫規模等問題的改善才是藝文團體需要的,即便這些與藝文團體期待的落差無法即刻解決,至少要將這些落差背後,補助機關的判斷基準與理由讓藝文團體知道,以利團體調整申請補助案的方向,而不是僅有公文上的一句結果通知。

 

補助項目與流用

如李麗芬辦公室簡報所提出的幾項問題,許多單位都在繁雜的核銷作業中感到迷惘,究竟補助單位所補助的是各團體與藝術家的計畫與其勞動成果,抑或僅是一趟交通、一份餐食、幾份影印紙與碳粉或其他枝微末節的項目?

 

補助項目與項目間的可流用程度總是困擾著各藝文團體與申請者,國發會在今年首先輔導衛福部、教育部與科技部進行補助核銷作業的改善,文化部雖不在第一波輔導部會之列,但據文化部副司長報告,文化部已訂定《文化部推動簡化獎勵補助作業流程注意事項》,常務次長亦表示會將團體提出的問題帶回檢討,若未來有經費使用範圍的改善要點,將提出共同規範供地方政府參考。臺北市文化局文創發展科股長則說明,臺北市除設備費或其他特殊經費不補助外並沒有指定補助項目。面對地方文化局補助項目的不統一,行政院主計總處參事表示各部會執掌不同,因此主計處不會做統一規範。

 

但座談會現場就有團體反映不同縣市文化局之補助項目不同造成困擾,工會認為主計總處應更積極作為,去調查、彙整並會同藝文團體研議藝文領域的補助機關間,該有何種共同補助項目與標準。國發會於對談中也表示在補助核銷改善作業中雖放寬部項目流用標準,但社福團體仍面臨不同地方政府標準不一的情形,臺北市文化局文創發展科股長更表示由於「主審計一條鞭」,臺北市政府對民間團體的補助皆依循中央政府規範,足見跨地方政府間對同類領域補助項目間如何統合,仍有待中央政府去主動調查、協調出共同規範來解決承辦與團體間的顧慮。

 

補助結果論?

民間團體認為項目限制與無法流用造成困擾,若檢視項目之所以會需要流用的原因,除了主管機關對補助計畫的想像與實際上有落差外,就是計畫獲補金額佔整體比例過低,使得申請者不得不縮小並變更計畫規模,尤其民間團體通常預期作為最高層級文化機關的文化部補助應為大型計劃挹注,卻不料補助金額可能比國藝會或地方文化局的補助案還低。李麗芬委員現場也提示,一般補助比例多落在30至40%左右,而專案補助應視其政策精神去進行,若每案補助比例都過低以致無法實行,便無法與一般補助區別,亦無法收政策鼓勵之效。座談會前許多團體與藝術家都希望補助單位可以看到計劃的成果,而非僅著眼於細項與格式,使得真正需要被補助得項目無法獲補或在核銷上面臨困難。

 

但若補助機關看到計畫成果、也僅僅就成果來看就足夠了嗎?在本次座談中,林文中舞團更進一步指出,創作過程中,前期往往仰賴長時間大量的研究、發想與準備,前端的發想與構思需要相當的時間與物質條件支撐,而補助所要求看到的「成果發表」往往壓縮並排擠了創作前端過程所需的時間與資源。若補助機關僅依「發表場次」等結果來評斷一個申請者是否能獲補、能獲補多少比例,甚至是否符合結案條件,導致創作團體或個人為了滿足後端的發表數量而無法進一步的創作與研發,不但反而不利於創作,甚至可能導致發表成果浮濫而劣質。

 

文化部藝術發展司副司長回應表示的確補助著重於展演、製作費等,至於前期「研發費」的確要再檢討補助要點和精神,不過副司長認為目前文化部的「演藝團隊分級獎助計畫」有照顧到團隊基礎營運,因此也具有「研發費」的概念。但林文中舞團認為分級獎助要點綁定演出場次數,對團隊的創作與研發仍然造成負擔。

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主審計本位與防弊優先的核銷

承上述成果論,此次座談會訴求也提出一定金額以下的小額補助,希望能以成果報告與單據清冊就地審計。然而文化部常務次長表示大額補助因單據龐雜,反而才需要依清冊與成果報告就地審計與查核,小額單據因數量少核銷較容易,也擔心團體留存會遺失才會不提供就地查核與抽查。新北市政府文化局表示新北市3至5萬元小額採事後核撥,大額才有透過與藝文團體簽訂契約來事先撥款30%至40%。由此可見補助機關在核銷與撥款時,小額的補助案無法就地核銷且一定得先自墊,反而是大額的補助案才能得到事先撥款並就地查核。

 

工會認為這樣給予大額補助更多彈性的結果,乃出於主審計單位單向的行政本位思考,對於較沒有會計能力來處理核銷,也相對沒有墊款能力的小型藝文團體與個人創作者來說,這種回應完全沒有面對弱勢單位在申請補助時的困難,雖然文化部表示未來擬依「文化部原始憑證留存其他機關或民間團體應行注意事項」來開放「體質健全」的團體繳交成果報告並就地查核,但並非針對非團體個人的回應,也尚未有明確時程,況且評估團體內部控制制度也將衍伸出額外的評審問題,且內控制度較弱的團體反而更需要政府給予彈性與支持,若反而不能因核銷簡化而受惠將在經費競爭中更處於弱勢位置。

 

對於事先撥款較有經驗的是臺北市文化局。臺北市文化局文創發展科股長表示自執行藝文補助以來核定計畫約半個月內即事先撥款,但也造成文化局要面對部分案件負責人無法聯繫、沒有符合標準的成果報告,不過股長也坦言藝文補助對象除了一般依文團體還包含區文化及弱勢團體類別,藝文團體中鮮少有這類造成承辦單位困擾的情形,加上在座談會前與會談中,多數藝文團體反映的都是補助不足額的問題,亦有團體表示補助不足額的情況下,忙著找錢填補資金缺口都來不及,不可能還將補助款污走,因此工會認為政府機關要拿防弊的心態來防藝文團體如防賊,對藝文團體是相當不公平的。

 

在防弊的手段上,除了對於審核補助比例、項目與核銷有多般限制外,還有部分補助項目金額的天花板,諸如交通、食宿、書籍整理、編撰、圖片使用版權與設計至翻譯校對,臺北市文化局表示皆按中央規範要點來進行。中央在機關對內公款使用上,為了防止公務人員花銷過於奢侈而訂定上限是可以理解的,但是民間團體並非公務人員,除了前述提及的因補助不足額其實十分拮据外,在文字與影像處理相關工作方面,訂定天花板不但可能造成不合該專業領域行情與地方物價差距,過低的勞務報酬更是對專業領域工作者的不尊重,防弊除了對於營生艱難的藝文團體沒有必要,本於防弊的天花板在項目上更該有所檢討。

而有趣的是,在本次座談會中關於審計的討論出現了中央與地方對於事實認知的拉鋸。主計總處宣稱中央對地方核銷標準並無上限限制,地方對於核銷標準有自治權限,因此事實上一直都沒有「便當80元」等標準。但臺北市政府與會計部門討論的結果卻是:補助款是公款,因此所有政府單位的規範補助都應遵守。

 

主計總處參事舉出《國內出差旅費報支要點》說明公務人員的對內規範並不適用政府對外部民間團體的補助,然而中央對外的補助規範又是如何呢?在《中央政府各機關對民間團體及個人補(捐)助預算執行應注意事項》中僅有通則性規範,的確沒有項目的上限,但於《中央政府各機關學校出席費及稿費支給要點》中就明列了支給基準之數額,若地方機關擔心審計不合政府標準也是合理的,但這中間理解上的落差就產生了民間團體核銷的種種問題,工會認為政府機關間應加強橫向連結與溝通,尤其中央主管機關更應在不影響地方自治的前提下負起統合的責任,而非只是各說各話、相互推諉而不作為。

 

擴大藝文經費,制定藝文例外條款

在論及補助比例時,提到一般補助與專案補助的差異,針對政策推行方向,國藝會副執行長表示為了政策方向能被顯著看到,將朝向專案盡量滿足補助經費,避免補助比例過低造成行政成本的消耗。然而藝文補助方向只能在雨露均霑或提高少數計畫獲補比例之間二擇一嗎?非營利民間組織往往透過組織成員不斷的自我消耗與剝削來支撐,相當仰賴政府金費的挹注,但政府補助終究只是非常態的競爭型經費,當政府的文化預算一旦有波動,或是這些藝文團體與個人長期經營的方向,並不在政府政策推行的重點項目之中時,這些就該被剝奪營運的資源嗎?

 

文化部次長在本次座談首輪回應時表示因文化預算有限,若團體有資金缺口應向企業募款、增強團體自籌經費能力,文化部亦可嘗試推動企業社會責任(CSR)。工會認為文化部作為國家文化事務最高主管機關,首先就質疑自身預算爭取能力是十分糟糕的態度,文化部應審視文化部門在國家整體政策中的重要性,並檢視文化預算在國家整體資源分配中是否符合這樣的比重,若連自身都明知經費不符合臺灣藝文的民間需求,還反其道而行要求非營利團體向其他營利團體求取資源,便是連非營利團體之所以為非營利團體的理由都視而不見,況且視今天臺灣社會的所得分配情形,我們還能期待多少企業責任,又有誰能規範企業一定得要有企業責任?

李天祿布袋戲文教基金會執行長也回應到,有企業募款能力的團體就不會出席座談會了,藝文團體經營相當辛苦,希望相關單位對多數不具有高度商業運作模式和企業募款能力的團體提供合適的補助比例。因此儘管實務上推進的速度緩慢且艱難,工會仍認為政府應擴大文化經費,正視文化的特殊與重要性。而關於文化例外,本次座談中提到的政府採購方面,文化部回應民國99年曾發行過《藝文採購作業手冊》,而新版手冊已增修完畢付印,而在法規面,目前正在研擬的《文化基本法》第二十五條也有文化採購之內容來排除《政府採購法》第四條之限制,工會在此對於予以肯定,並期待藝文採購手冊與文化採購條款能減少藝文團體在申請補助時面對的困難。